Artikkel: Lepinguline delegeerimine ja partnerlus vabaühendustega kui kasutamata võimalus

IBS_MeritTatar_02“Elanikele kättesaadavate ja mitmekesiste teenuste pakkumiseks võiks omavalitsus mõelda eesmärgipärasele koostööle vabasektoriga, eriti pärast hiljutist haldusreformi,” kirjutab oma artiklis Merit Tatar (Balti Uuringute Instituudist).

Avalik sektor kogu maailmas seisab juba pikka aega silmitsi praktilisi lahendusi loovate poliitikate kujundamise ja rahastamise keerukusega. Nii peame tulema toime selliste probleemidega nagu ühiskonna vananemine, vaesuses elavad pered, abivajajate kasv, noored, kes ei õpi ega tööta, ning regionaalarengu probleemid, nimetades vaid mõningaid. Elanikud ootavad kvaliteetseid avalikke teenuseid, ent (kohalikel) valitsustel napib selleks raha ja ootustele vastavate teenuste taset säilitada on üha raskem.

Omavalitsuste roll on igapäevateenuste pakkumisel olulisemgi kui valitsuse oma[1] ja Eestist üle tuisanud haldusreform teeb olukorra veel segasemaks. Paljud volikogud seisavad teelahkmel, kuna tulevik on tundmatu. Neil tuleb saada hakkama tõsiste probleemidega, ehkki sageli napib teadmisi ja ressursse ning valitseb üldine segadus.

Kuidas pakkuda võimatuna tunduvas olukorras kvaliteetseid teenuseid? Omavalitsusel tuleb olla leidlik. Lahendusi leidub, eriti siis, kui võtta silmaklapid peast ja mitte pugeda levinud „Raha ei leidu“- jutu taha.

Ole koostöö suhtes avatud

Kõigepealt tuleks suhtuda koostöösse avatult. Maailmas on avalike teenuste pakkumisel laialt levinud praktika koostöö era- ja vabasektoriga, järjest sagedamini ka sihtrühma esindajatega. Arenenud riikides[2] levivad klassikalise teenuse delegeerimise kõrval järjest jõudsamalt sotsiaalne innovatsioon ja sotsiaalne ettevõtlus. Selline mitmetahuline koostöö teeb uudsed lahendused võimalikuks isegi keerukate sotsiaal-majanduslike probleemide puhul.

Ka Eestis kasvab kogukondade roll: peaaegu 70% omavalitsusi teeb kohalike teenuste pakkumisel vabaühendustega koostööd[3], peamiselt kultuuri ja spordi puhul. Kohaliku elu edendamise kogemus on 57% MTÜdel[4] ning vahel asendavad nad täielikult vajaduse munitsipaalteenuse järele – nii on see 38% linnades ja 50% omavalitsustes, kus on üle 10 000 elaniku.

Konkreetne ja mõõdetav teenus delegeeri

Klassikaline koostööviis on teenus delegeerida ehk anda see lepinguliselt osutamiseks üle valdkonda tundvale organisatsioonile era- või vabasektorist. See sobib juhul, kui ülesanne on piisavalt konkreetne ja mõõdetav, et panna kirja ootused ja tagada tulemuste adekvaatne monitooring. Samuti peaks olema teenuse osutajat võimalik suhteliselt lihtne vahetada.

Delegeerimisel on omavalitsuse jaoks eeliseid (sh kulude optimeerimine), kuid rusikareeglina on see otseselt seotud kahe suure eesmärgiga:

  • parandada avaliku teenuse kvaliteeti, kättesaadavust ja vastavust sihtrühma ootustele,
  • võimestada kodanikeühendusi teenuste osutamisel.

Delegeerimise kaugemad eesmärgid on parem ja kvaliteetsem elukeskkond ning elanike kaasatus, selle kaudu ka omavalitsuse jätkusuutlikkus. Samas tuleb mõista, et delegeerimine ei ole õige otsus siis, kui üleandmiskulud on suuremad kuludest, mis tekiksid teenust ise osutades. Ei tohiks unustada, et kontroll ja vastutus delegeeritud teenuse korral jääb alati omavalitsusele.

Kas omavalitsus saab teha pikaajalisi plaane?

Uuringud näitavad, et Eestis omavalitsused teadvustavad delegeerimisvõimalusi endale veel harva või jäävad kinni eelarve minimeerimise eesmärki. Ehkki 63% omavalitsusi juba osutab teenuseid koostöös vabaühendustega, ei suhtu omavalitsused neisse valdavalt kui olulistesse partneritesse ega tunneta vajadust toetada nende jätkusuutlikkust teenuste osutamisel.

Ei piisa sellest, kui omavalitsusjuht poetab mokaotsast näiteks huvihariduse arenguvõimaluste kohta, et „riik ju annab raha, mida me saame jagada vabaühendustele, ja me ei tea, kauaks seda jagub, mistõttu ei saa me pikaajalisi plaane teha“. Siin tasuks hoida silme ees pikaajalist sihti ja mõista, et kvaliteetne huviharidus on üks tegur, mis määrab näiteks noorte perede elukohavaliku. Kas see pole piisavalt oluline eesmärk, mis vääriks strateegilist lähenemist ja arendamist? Pole erand, et kui omavalitsus ei suuda teatud teenust ise pakkuda, siis seda lihtsalt ei pakutagi.

Alustad koostööd, saad uuendused

Omavalitsus aga saab ja võiks olla kogukonna arendustegevuste edendamisel ning vabaühenduste võimekuse suurendamisel hoopis eestvedaja. Selleks pole alati vaja raha jagada. Alustada tasub koostöökontaktide loomisest, regulaarsete ümarlaudade korraldamisest vabaühenduste ja aktiivsete kodanikega, vabaühenduste märkamisest ja nendega koos lahenduste otsimisest.

Omavalitsusel ja vabaühendustel tasuks loobuda harjumuseks kujunenud rahastaja suhtest passiivse toetuse saajaga. Selle asemel tuleks üksteise tugevaid külgi ühise eesmärgi nimel ära kasutada ja tihedalt suhelda, sest suure tõenäosusega kasvab sellest välja uuendus. Koosloome poole liigub teenuste pakkumine praegu kõikjal maailmas ning jäämäe veealuse osana sõltub see suuresti suhtumise muutmisest.

Partnerlus kui sageli sobivamgi koostöövorm

Teenuste delegeerimiseks ei ole sobivaid tingimusi juhul, kui turukonkurents ei toimi, nagu see on omavalitsustes, kus elanike arv ja asustustihedus on väike – nii on see 80%-s Eesti omavalitsustes. 77% juhtudest ei korralda omavalitsus teenuseosutaja leidmiseks konkurssi, sest võimalikke pakkujaid napib. Juba praegu kasutavad delegeerivad omavalitsused seega klassikalise lepingulise delegeerimise asemel peamiselt partnerlusel põhinevat koostööd, seda endale sageli teadvustamata.

Partnerlus tähendab koostöövormi eeliste, puuduste ja erisuste tundmaõppimist ning võrdse partnerluse ja tegevustoetuste levikut. See tugineb usaldusele ja üksteise tugevate külgede rakendamisele ühiste eesmärkide nimel ning riskide ühisele jagamisele. Lepingu koostamine partnerite vahel on soovitatav, kuid lepingutingimused jäetakse detailides küllalt lahtiseks, et võimaldada lepingupartneritel selles valdkonnas olev eeldatav pädevus kõige paremini ära kasutada.

 Milliseid vigu omavalitsused partnerina teevad?

Kui omavalitsus ei teadvusta endale partnerlussuhtes koostööpotentsiaali, teeb ta sageli järgmisi vigu:

  • sõlmib lühiajalisi lepinguid – need ei võimalda partneril panustada teenuse arendusse;
  • pöörab teenuse kvaliteedile vähe tähelepanu;
  • annab koos teenusega vabaühendusele üle ka vastutuse ja kontrolli;
  • alahindab teenuse sihtrühmade rahulolu mõõtmist ja nende kaasamist teenuse kujundamisse.

Nii on Eestis näiteks vähem kui 10% omavalitsusi maininud, et küsib teenuse arendamiseks sihtrühmalt tagasisidet – see peaks aga olema süsteemne igapäevapraktika võimu ja vabaühenduse koostöövormist olenemata. Tarbija roll teenuste pakkumises on üha olulisem. Ebapiisav teave teenuse toimivuse, kvaliteedi, kättesaadavuse jm kohta pidurdab paremate teenusemudelite otsimist.

Ka vabaühendus ei tohi unustada, et pakub avalikku teenust, millega käib kaasas universaalse kättesaadavuse ja teenuse osutamise põhimõtete läbipaistvus. Vabaühendused teevad omavahel liiga vähe koostööd, sest ei tea, et selles peitub arvukalt võimalusi parandada koostööd omavalitsustega. Edukas koostöö omavalitsusega teenuste pakkumisel kasvatab aga vabaühenduse võimekust ja jätkusuutlikkust.

Vabaühendused kui eksperdid

Lepinguline delegeerimine ja avalike teenuste pakkumine partnerluses vabaühendustega ei ole omavalitsuse jaoks võluvits, ent üks kaalukas võimalus. Üle valimisperioodi kestvaid otsuseid teha on keeruline. Samas on tark omavalitsusjuht pikema vaatega, sest keerulised ühiskondlikud probleemid ei kao iseenesest kuhugi. Kui läheneda probleemidele strateegiliselt ja koostöös ekspertidega (keda on sageli ainult selle valdkonna vabaühendustes), saab juba õige pea nautida koostöö vilju.

Vabaühenduste edukast koostööst omavalitsustega tuleks rohkem rääkida ka tegijatel endil. Aastatel 2011–2015 soodustas Šveitsi Vabaühenduste Fond Eestis sellist koostööd edukalt, uuendades ja laiendades oluliste kohalike avalike teenuste pakkumist. Osalenud vabaühendused ja omavalitsused tunnetasid usalduse kasvu. Harjumuseks said edukad koosolekud ja hea teabevahetus, kasvas programmis osalenud vabaühenduste võimekus ja jätkusuutlikkus ning fookuses olnud teenuste kvaliteet ja kättesaadavus. Fondi mõjuhindamisest selgub samuti, et enamikul juhtudel murti nn kõhkluse jää, mis sageli takistab koostöö tihendamist.

Millised on kokkuvõttes omavalitsuse, vabaühenduste ja erasektori eduka koostöö põhimõtted omavalitsuse vaatenurgast lähtudes?

  • Leia parim koostöövorm, arvestades kohalikke vajadusi ja teenuse laadi.
  • Leia parim rahastamismoodus (kombineeri allikaid).
  • Loo lepingulised suhted.
  • Teadvusta endale omavalitsuse eestvedaja ja koordinaatori roll.
  • Pea võrdselt oluliseks kõigi sektorite ja iga teenuse sihtrühma panust teenuse kujundamisse ja pakkumisse.

Võib-olla tasuks ka praegust haldusreformi järgset peataolekut käsitada võimalusena teha arukaid ja pikaajaliselt jätkusuutlikke otsuseid? Võib-olla on just nüüd aeg korrastada omavalitsuse teenuste osutamise ja hankeplaani, analüüsida turgu ja korrastada protseduure ning koostöölepinguid, kaasata tulevikuplaanide tegemisse kohalikke partnereid?

Muutused ja uudsus sunnivad kõhklema ning koostöö võtab aega. Koosloome aga on see, mille kaudu leiame parimad lahendused omavalitsuste keerukatele probleemidele.

Delegeerimise rusikareeglid

Avalike teenuste vabaühendusele delegeerimisel tasub omavalitsustel pidada silmas järgmisi rusikareegleid.

1) Teenuse kättesaadavus ja kvaliteet ei tohi väheneda, pigem peab kvaliteet paranema. Selleks peab delegeerija tagama teenuse kontrolli.

2) Teenuse pakkumine tuleb universaalselt säilitada, st kõik potentsiaalsed teenust vajavad peaksid saama sellele ligipääsu.

3) Tarbijalt võetava tasu suurus peab jääma omavalitsuse otsustada.

4) Omavalitsus peab tagama delegeerimisprotsessi läbipaistvuse.

5) Teenuste üle tuleb teha järelevalvet, vastutajaks jääb alati omavalitsus.

Potentsiaal delegeerimiseks on suurim just keerukates sotsiaalteenustes

Vabaühendused on tihti kogukonna ainus organisatsioon, kes pakub teatud teenust, tänu millele on tal sel alal unikaalseid eksperditeadmisi ja põhjalikku infot.

  • Vabaühendus jõuab sihtrühmadeni tõhusamalt ja saavutab nende seas usalduse. Tegeledes erinevate elanike kihtidega, on ta hästi kursis teenuste vajadusega.
  • Vabaühendust sobib teenuse pakkujaks juhul, kui oluline on paindlikkus erivajadustega arvestamisel, osalusdemokraatia arendamine või kodanike ja riigi sidemete tugevdamine.
  • Vabaühendustel on rohkem võimalusi taotleda teenuse arendamiseks lisarahastust, näiteks ühenduste tugevdamiseks mõeldud fondidest.
  • Vabaühendustel on üldiselt hulk väärtusi, näiteks kaastundlikkus, tervikvaade ja osavõtlikkus, mis ei ole omased kasumit maksimeerivale erasektorile. Oluliseks muutub see eriti puuduva konkurentsi tingimustes.

Mida arvestada partnerlussuhet looma hakates?

 Kui pühendud partnerlussuhete loomisele, pea silmas alljärgnevaid nõuandeid.

  • Teadvusta endale erinevate delegeerimisviiside eeltingimusi ning vali partneriga suhtlemiseks sobiv vorm, rahastamisviis, koostöö kestus ja lepinguvorm.
  • Kasutada delegeerimiseks pikemaajalisi lepinguid.
  • Suurenda enda ja vabaühenduse teadlikkust teenuse pakkumisest koostöös ning teenuse kujundamise võimalustest, kasutades keskseid juhendeid ja tööriistu (vt nt lehte Hea Kodanik).
  • Kavanda koostöö piirkonna vabaühendustega sisukalt ja strateegiliselt. Kaasa nad eelnõude, teenusekirjelduste ja arengukavade väljatöötamisse, korralda nendega regulaarseid ümarlaudu ja koosolekuid.
  • Arenda teadlikult vabaühenduste võimekust, ole piirkonnas võrgustike looja ja eestvedaja.
  • Omavalitsusjuhina loobu protektsionistlikust käitumismallist teenuste pakkumisel, arenda avatust koostööle.
  • Kogu sihtrühmadelt tagasisidet ja jälgi rahulolu muutumise dünaamikat, kasutades seda teadmist teenuste arendamisel.

Kasulikku infot delegeerimise ja partnerluse kohta vabaühendustega

Uus, M., Tatar, M. Vinni, R. (2014). Avalike teenuste delegeerimine vabaühendustele. Praxis.

http://www.praxis.ee/tood/delegeerimine-2014/.

Kohaliku omavalitsuse üksuste avalike teenuste lepinguline delegeerimine kodanikeühendustele 2009. https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/dokumendid/simdel_raport.pdf.

Šveitsi Vabaühenduste Fondi mõjuanalüüs 2015, uuringuaruanne ja infograafika. https://www.ibs.ee/wp-content/uploads/SVÜF-infograafika.pdf.

Sotsiaalse Innovatsiooni blogi novus.ee.

Sotsiaalsete Ettevõtete Võrgustik sev.ee.

Hea Kodanik (https://heakodanik.ee/avalike-teenuste-delegeerimine/)

Avalike teenuste lepingulise delegeerimise suunad mittetulundusühendustele

https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/dokumendid/teenuste_deleeerimise_kontseptsioon_fin.pdf.

Teenuste delegeerimise hea tava. https://heakodanik.ee/avalike-teenuste-delegeerimise-hea-tava/.

Avalike teenuste korraldamise roheline raamat. https://www.mkm.ee/sites/default/files/avalike_teenuste_korraldamise_roheline_raamat.pdf.

Kodanikuühiskonna arengukava 2015-2020. https://kysk.ee/failid/Upload/files/KODAR.pdf.

[1] Riigikontrolli hinnangul pakuvad 70% avalikest teenustest Eestis kohalikud omavalitsused (Riigikontroll 2010).

[2] Häid näiteid leidub Suurbritannias, Taanis ja Uus-Meremaal, sh uudseid koostöövorme soodustavaid keskseid tugitegevusi riigilt.

[3] Uus, M., Tatar, M., Vinni, R. (2014). Avalike teenuste delegeerimine vabaühendustele. Praxis.

[4] Tallinna Ülikool (2015). Kodanikualgatuse institutsionaliseerumine Eestis 2014.

Advertisements

Lisa kommentaar

Täida nõutavad väljad või kliki ikoonile, et sisse logida:

WordPress.com Logo

Sa kommenteerid kasutades oma WordPress.com kontot. Logi välja /  Muuda )

Google photo

Sa kommenteerid kasutades oma Google kontot. Logi välja /  Muuda )

Twitter picture

Sa kommenteerid kasutades oma Twitter kontot. Logi välja /  Muuda )

Facebook photo

Sa kommenteerid kasutades oma Facebook kontot. Logi välja /  Muuda )

Connecting to %s